Begründung zum Klimaschutzverbesserungsgesetz

I.
Allgemeiner Teil

Die menschengemachte Klimakrise ist die größte Herausforderung des einundzwanzigsten Jahrhunderts. Ihre Auswirkungen gefährden die Lebensgrundlagen von heutigen und zukünftigen Generationen. Mit der Ratifizierung des Pariser Klimaschutzabkommens am 5. Oktober 2016 hat sich die Bundesrepublik Deutschland dazu verpflichtet, den notwendigen eigenen Beitrag zu leisten, um die globale Erderwärmung auf möglichst unter 1,5 °C zu begrenzen. Unsere Gesellschaft steht damit am Anfang eines umfassenden Transformationsprozesses. Innerhalb weniger Jahre müssen alle Bereiche des wirtschaftlichen und täglichen Lebens dekarbonisiert werden. In seiner grundlegenden Entscheidung vom 24. März 2021 hat das Bundesverfassungsgericht festgehalten, dass der Staat nach Art. 20a GG verpflichtet ist, die Erderwärmung zu begrenzen. Die tatsächliche Reduktion von Treibhausgasen darf dabei nicht unangemessen in die Zukunft verschoben werden, um Grundrechte zukünftiger Generationen nicht zu verletzen (1 BvR 2656/18). Der Gesetzgeber muss deshalb einen plausiblen Plan zur Emissionsreduktion vorlegen. Auch die Bundesländer sind zur Reduktion von Emissionen verpflichtet, denn ohne ihr entsprechendes Handeln ist die Einhaltung der deutschen Klimaschutzziele nicht möglich (vgl. 1 BvR 1565/21). Die Freie und Hansestadt Hamburg hat die Verantwortung für die Begrenzung der Erderwärmung in die Präambel der Verfassung aufgenommen.

Eine ambitionierte Klimapolitik ist nicht nur tatsächlich, sondern auch verfassungs- und völkerrechtlich geboten. Um die Transformation zur Klimaneutralität sozial gerecht, nachhaltig und planungssicher umzusetzen, muss die Politik einen Rahmen setzen, der ambitionierte Klimaziele formuliert und ihre Umsetzung sicherstellt.

Derzeitige Gesetzeslage

Mit dem Erlass des Hamburgischen Klimaschutzgesetzes im Jahr 2020 hat sich der Hamburger Gesetzgeber für eine gesetzliche Festlegung von Klimaschutzzielen auf Landesebene entschieden. Mit der Änderung des Klimaschutzgesetzes vom 6. Dezember 2023 (HmbGVBl S.443) durch das Klimaschutzstärkungsgesetz, das am 1. Januar 2024 in Kraft getreten ist, hat Hamburg seine Klimaziele verschärft. Die Kohlendioxidemissionen sollen bis 2030 um 70% und bis 2045 um 98% gegenüber dem Basisjahr 1990 verringert werden. Zwischenziele für die Jahre 2035 und 2040, genauso wie die Zuordnung der Reduktionsanteile auf die einzelnen Sektoren, ergeben sich aus dem Hamburger Klimaplan. Werden Klimaziele verfehlt, soll sich der Senat nach § 6 Absatz 2 HmbKliSchG für zusätzliche Maßnahmen auf Bundesebene einsetzen und, soweit möglich, zusätzliche Maßnahmen auf Landesebene entwickeln. Nach § 2 Absatz 4 HmbKliSchG ist bei der Umsetzung der Klimaschutzziele das Gebot der Sozialverträglichkeit zu berücksichtigen.

Der Bundesgesetzgeber hat sich zum Ziel gesetzt, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um 65% zu reduzieren und 2045 die Klimaneutralität zu erreichen.

Während sich Hamburg mit der Novellierung des Klimaschutzgesetzes bis 2030 ein ambitioniertes Reduktionsziel gesetzt hat, liegt das Zieljahr für das Erreichen der Klimaneutralität hinter dem anderer Bundesländer wie Baden-Württemberg, Bayern und Niedersachsen. Darüber hinaus fehlt es im Gesetz an Mechanismen, die gewährleisten, dass die Klimaschutzziele auch tatsächlich erreicht werden. Weder etabliert das Gesetz jährliche Klimaschutzziele, die die unmittelbare Umsetzung und Wirksamkeit von Klimaschutzmaßnahmen überprüfbar machen, noch enthält es einen ausreichenden Mechanismus, der bei einer Zielverfehlung zu einer Nachbesserung verpflichtet. Datengrundlage für die Einschätzung der CO₂-Emissionen in Hamburg ist derzeit allein die Verursacherbilanz, die erst 15 bis 18 Monate nach Ablauf des Berichtsjahres in endgültiger Fassung veröffentlicht wird. So besteht die Gefahr, dass notwendige Klimaschutzmaßnahmen in Hamburg hinausgezögert werden oder der Bedarf für sie nicht erkannt wird. Doch je später Klimaschutzmaßnahmen umgesetzt werden, desto einschneidender müssen sie sein, um der Verpflichtung aus dem Pariser Abkommen gerecht zu werden und unsere gemeinsamen Lebensgrundlagen zu erhalten.

Das Klimaschutzverbesserungsgesetz

Die Gesetzesänderung durch den Hamburger Zukunftsentscheid schafft demgegenüber einen Rahmen für das Erreichen der Klimaneutralität 2040. Das Klimaschutzverbesserungsgesetz begründet jährliche Klimaschutzziele durch die Festlegung verbindlicher Jahresemissionsgesamtmengen. Entsprechend müssen auch die im Klimaplan festgelegten Sektorziele jährlich ausgewiesen werden. Durch die Anrechnung von sowohl Über- als auch Unterschreitungen der Jahresemissionsgesamtmengen auf die Folgejahre wird ein CO₂-Gesamtbudget bis zur CO₂-Neutralität 2040 etabliert. Mit der Einführung einer binnen sechs Monaten durch die für das Klima zuständige Behörde zu erstellenden Schätzbilanz wird die Datengrundlage für die Hamburger Klimaschutzpolitik verbessert.

Wurde die Jahresemissionsgesamtmenge nach der Schätzbilanz verfehlt, muss der Senat innerhalb von fünf Monaten Maßnahmen vorlegen, die geeignet sind, die Überschreitung der Jahresemissionsgesamtmenge auszugleichen. Diese Sofortprogrammpflicht ergänzt die Überprüfung der Zielerreichung im Rahmen der Zwischenberichte aus § 6 Absatz 2, die gegenüber der derzeitigen Gesetzeslage angepasst wird. Während die Sofortprogrammpflicht eine für die Vergangenheit festgestellte Budgetüberschreitung durch zusätzliche Maßnahmen ausgleichen soll und insbesondere auf die Umsetzung kurzfristig wirksamer Maßnahmen gerichtet ist, setzt § 6 Absatz 2 die Analyse der Gründe einer zu besorgenden Zielverfehlung voraus und kann deshalb eine grundlegende Anpassung der Maßnahmenplanung auslösen. Durch das Klimaschutzverbesserungsgesetz werden im Rahmen von § 6 Absatz 2 nun auch die Wirkungen der Sofortprogramme nach § 4 Absatz 5 und die Einhaltung der jährlichen Sektorziele in den Blick genommen. In der Kombination können beide Mechanismen auf Lücken in der Klimaschutzpolitik frühzeitig aufmerksam machen und so die Verlässlichkeit der Zielerreichung stärken.

Nachhaltigkeit und Wirksamkeit von Klimaschutzmaßnahmen hängen maßgeblich von ihrer sozialen Akzeptanz ab. Die CO₂-Neutralität bis 2040 ist nur zu erreichen, wenn soziale Anliegen und die Notwendigkeit für Klimaschutz nicht gegeneinander ausgespielt werden. Deshalb stärkt der Gesetzentwurf das Gebot der Sozialverträglichkeit, indem er klarstellt, dass bei der Erreichung der Klimaschutzziele die Sozialverträglichkeit nicht nur in Abwägung zu berücksichtigen ist, sondern die Ziele zwingend sozialverträglich zu erreichen sind.

Die Jahresemissionsgesamtmengen sind wie auch die derzeit gültigen Reduktionsziele auf Grundlage des “Szenario B” festgelegt, das von der HIC Hamburg Institut Consulting GmbH in Zusammenarbeit mit dem Öko-Institut e.V. und der Prognos AG modelliert wurde. Dabei werden die Ziele allerdings so weit vorgezogen, dass das Reduktionsziel von 70% bis 2030 beibehalten aber die Klimaneutralität 2040 erreicht wird. Eine wissenschaftliche Studie, auf welchem Weg Hamburg die Klimaneutralität bereits 2040 erreichen könnte, existiert zum jetzigen Zeitpunkt nicht, da eine solche bislang nicht beauftragt worden ist.

Auswirkungen

Bereits nach der derzeitigen Gesetzeslage stehen der Freien und Hansestadt Hamburg, ihren Bürgerinnen und Bürgern und der Hamburger Wirtschaft grundlegende Änderungen bevor. Um bis 2030 eine CO2-Reduktion um 70% und bis 2045 die Klimaneutralität zu erreichen, müssen in allen Sektoren transformative Maßnahmen umgesetzt werden. Im Verkehrssektor muss der ÖPNV gestärkt und die Elektrifizierung vorangetrieben und im Wirtschaftssektor die Nutzung von fossilen Energieträgern auf erneuerbare umgestellt werden. Für die Dekarbonisierung im Gebäudebereich ist ein Ausbau klimaneutraler Fernwärme sowie die energetische Sanierung des Gebäudebestands erforderlich (vgl. dazu die zweite Fortschreibung des Hamburger Klimaplans).

Das Vorziehen der Klimaneutralität auf das Jahr 2040 ist eine große Herausforderung für Hamburg. Die jeweiligen Auswirkungen auf die Sektoren, in denen die Klimaneutralität zu erreichen ist, sowie die Notwendigkeit finanzieller Aufwendungen für die Stadt hängen dabei von den konkreten Maßnahmen ab, die Bürgerschaft und Senat wählen, um Hamburg zu dekarbonisieren. Das Klimaschutzverbesserungsgesetz setzt einen Rahmen für den Weg zur Klimaneutralität, impliziert aber keine konkreten Maßnahmen.

Bis 2030 ergibt sich die Notwendigkeit zusätzlicher Maßnahmen, insoweit durch das Vorziehen der Klimaneutralität auf 2040 bereits heute Maßnahmen erforderlich werden. Eine geringfügige Anpassung der Maßnahmen kann dadurch erforderlich werden, dass nun spezifische Jahresziele einzuhalten sind, anstatt lediglich einen möglichst stetigen Reduktionspfad anzustreben. Ab 2030 müssen sich die Maßnahmen gegenüber der derzeitigen Gesetzeslage deutlich beschleunigen, um die Klimaneutralität bereits 2040 zu erreichen. Dafür stehen Bürgerschaft und Senat eine Bandbreite an administrativen, finanziellen, ordnungsrechtlichen oder kommunikationsbezogenen Maßnahmen offen. Die Beschleunigung der Zielerreichung bis 2040 löst einen zusätzlichen Investitionsbedarf aus, um die für die Klimaneutralität erforderliche Transformation (etwa ÖPNV-Ausbau und Ausbau von Rad- und Fußwegen, Netzausbau, Fernwärmeausbau, Ausbau der Erneuerbaren Energien, Umstellung von Produktionsanlagen) fünf Jahre schneller umzusetzen. Für die Stadt können dabei, je nach Wahl und Ausgestaltung der Maßnahmen, höhere finanzielle Aufwendungen anfallen, etwa durch begleitende Fördermaßnahmen oder die Intensivierung des Infrastrukturausbaus. Um den durch die Gesetzesänderung gesetzten Rahmen für die Klimaneutralität auch tatsächlich auszufüllen, wird es auf eine vorausschauende und verantwortungsvolle Politik ankommen, die effektive Klimaschutzmaßnahmen identifiziert und umsetzt.

Auch die Auswirkungen auf die Hamburger Bürgerinnen und Bürger und die Hamburger Wirtschaft hängen von Wahl und Ausgestaltung der Maßnahmen durch Bürgerschaft und Senat ab. Es liegt nahe, dass das Klimaschutzverbesserungsgesetz mittelbar zu zusätzlichen Kosten für Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen führt. Maßnahmen, die der Zielerreichung dienen, könnten etwa die Sanierungsgeschwindigkeit und -tiefe im Gebäudebestand erhöhen oder die Umstellung der Produktions- und Anlagetechnik beschleunigen. Daneben sind auch Maßnahmen denkbar, die verhaltensbezogene Änderungen anstreben, etwa eine stärkere Nutzung des Umweltverbunds (zu Fuß, Fahrrad, ÖPNV).

Zu berücksichtigen ist, dass die Zielerreichung nicht allein durch Maßnahmen auf Landesebene realisiert werden kann. Hamburg ist darauf angewiesen, dass auf bundesdeutscher und europäischer Ebene die Umsetzung der Transformation hin zur Klimaneutralität mit hoher Priorität betrieben wird. Dies betrifft insbesondere die Dekarbonisierung des Bundesstrommixes. Ein klimaneutrales Hamburg 2040 setzt voraus, dass der Bund seine Klimaziele einhält oder gegebenenfalls sogar übertrifft. Dazu gehört, dass die Stromversorgung 2040 vollständig aus klimaneutralen Quellen erfolgt. Auch in anderen Bereichen, wie der Wärmeversorgung für Gebäude, wird der rechtliche Rahmen maßgeblich durch die Bundesebene mitgestaltet. Um der Abhängigkeit von Maßnahmen auf europäischer und bundesdeutscher Ebene Rechnung zu tragen, werden Nachsteuerpflichten des Senats im Gesetzentwurf nur insoweit ausgelöst, wie die Zielerreichung durch Maßnahmen auf Landesebene möglich ist.

Die Transformation hin zur Klimaneutralität ist in Hamburg bereits geltende Gesetzeslage. Der Hamburger Zukunftsentscheid verkürzt den Zeitraum bis zur Klimaneutralität, weil sich aus der Beschleunigung der Transformation eine Reihe von Vorteilen ergibt.

Angesichts der stetig dramatischer werdenden Auswirkungen der Klimakrise muss der Schutz unserer gemeinsamen Lebensgrundlagen höchste Priorität haben. Zurzeit droht die globale Gemeinschaft das 1,5°-Ziel des Pariser Abkommens zu verfehlen und rückt damit immer näher an gefährliche Kipppunkte, die irreversible Auswirkungen auf Klima- und Ökosysteme haben werden. Rund drei Viertel der globalen CO2-Emissionen entfallen auf Städte. Das Verhindern großflächig katastrophaler Klimawandelfolgen wird davon abhängen, ob Städte Modelle für das zeitnahe Erreichen der Klimaneutralität entwickeln und umsetzen. Mit der Beschleunigung der ökologischen Transformation leistet Hamburg einen wichtigen Beitrag zu diesen Bemühungen. Es unterstützt die Förderung und Implementierung klimafreundlicher Technologien und die Entwicklung klimafreundlicher Lebensweisen.

Mit der Selbstverpflichtung, die Klimaneutralität bereits 2040 zu erreichen, setzt Hamburg dabei ein starkes politisches Signal, dass die Umsetzung der dafür erforderlichen Maßnahmen auf Bundesebene erwartet wird und für Hamburg hohe politische Priorität hat. Hamburg schließt damit zu einer Reihe weiterer Akteure auf, die es sich zum Ziel gesetzt haben, bereits vor 2045 klimaneutral zu sein. So hat sich Baden-Württemberg in § 10 Absatz 1 KlimaG BW verpflichtet, die Klimaneutralität bereits 2040 zu erreichen. Auch Bayern soll nach Artikel 2 Absatz 2 BayKlimaG 2040 klimaneutral sein. Niedersachsen hat ebenfalls gesetzlich beschlossen, die Klimaneutralität bereits 2040 erreichen zu wollen. In Schleswig-Holstein steht das Ziel der Klimaneutralität 2040 im Koalitionsvertrag der Regierung zwischen CDU und Bündnis 90/Die Grünen. Viele Städte setzen sich sogar noch ambitioniertere Ziele. So will München bereits 2035 klimaneutral sein. Und in der EU-Mission „Climate-Neutral & Smart Cities“ haben sich 112 Städte zusammengeschlossen, um möglichst bereits 2030 klimaneutral zu sein.

Eine beschleunigte Dekarbonisierung kann auch ökonomisch positive Folgen für Hamburg haben. Ein stärkerer Einsatz für die Klimaneutralität kann die Attraktivität des Standorts Hamburg erhöhen, Arbeitsplätze schaffen und sichern sowie den Zugang zu Zukunftstechnologien wie der Wasserstoffwirtschaft frühzeitig sicherstellen. Auch wirtschaftliche Akteure weisen auf den Zusammenhang zwischen Klimaneutralität und Zukunftsfähigkeit hin. So stellt die Industrie- und Handelskammer Hamburg in den “Leitlinien für eine neue Standortstrategie” fest, dass “Hamburg […] internationaler Vorreiter in Sachen Klimaschutz und -anpassung werden [kann und muss]” und formuliert für 2040 das Ziel einer klimaneutralen Stadt.

Abhängig von der Auswahl und Umsetzung der Klimaschutzmaßnahmen durch Bürgerschaft und Senat können sich daneben eine Vielzahl weitere Vorteile durch die Beschleunigung der Klimaneutralität ergeben: So kann eine stärkere Förderung des ÖPNV Mobilität gerechter zugänglich machen und eine schnellere Elektrifizierung des Verkehrs die Luftqualität erhöhen. Eine beschleunigte Sanierung des Gebäudebestands würde den Energieverbrauch reduzieren. Außerdem könnten durch eine frühere Dekarbonisierung Kosten, die infolge politischer Regelungsinstrumente wie eines CO2-Preises oder dem europaweiten Zertifikatehandel entstehen, verringert werden. Es ist jedoch nicht möglich, diese Vorteile bereits jetzt zuverlässig zu quantifizieren und finanziell in Relation zu erforderlichen Aufwendungen zu setzen.

Durch die Beschleunigung der Dekarbonisierung können Hamburger Bürgerinnen und Bürger höhere Kosten entstehen. Das Klimaschutzverbesserungsgesetz stärkt deshalb die Sozialverträglichkeit, indem es sie von einer zu berücksichtigenden zu einer zwingenden Vorgabe für die Zielerreichung macht.

Ausweislich der Begründung zum Neuerlass des Hamburgischen Klimaschutzgesetz 2020 soll das Prinzip der Sozialverträglichkeit sicherstellen, “dass die Maßnahmen die Bürgerinnen und Bürger nicht überfordern und es insbesondere nicht zu sozialen bzw. wirtschaftlichen Härten kommt.” Eine zwingende sozialverträgliche Ausgestaltung von Klimaschutzmaßnahmen bedeutet, dass soziale und wirtschaftliche Härten insbesondere für Haushalte mit geringem Einkommen antizipiert und verhindert werden müssen. Dafür kommen unterschiedliche Instrumente in Betracht. Möglich wären etwa Härtefallregelungen, aber auch gezielte Förderungen können diese Vorgabe erfüllen. Die konkrete Umsetzung der Sozialverträglichkeit wird von der Art der jeweiligen Klimaschutzmaßnahme und dem wirtschaftlichen und sozialen Kontext abhängen.

Die Festsetzung einer zwingenden Sozialverträglichkeit ist geeignet, den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu stärken und die Akzeptanz für Klimaschutzmaßnahmen zu erhöhen. Sie trägt damit entscheidend zur Zielerreichung bei. Menschen mit geringerem Einkommen sind bereits disproportional von Klimawandelfolgen betroffen. Die stärkere Berücksichtigung der sozialen Auswirkungen von Klimaschutzmaßnahmen ist deshalb auch ein Gebot materieller Gerechtigkeit.

Kosten

Für die Erstellung der Schätzbilanz nach § 4 Absatz 4 ergibt sich ein erhöhter Personalbedarf bei der für Klima zuständigen Behörde. Es wird prognostiziert, dass für diese zusätzlichen Aufgaben sechs Vollzeitstellen im öffentlichen Dienst zu besetzen sind. Für diese wird im Durchschnitt eine Bezahlung nach Stufe 3 der Entgeltgruppe E13 angenommen. Dies entspricht Mehraufwendungen in Höhe von insgesamt etwa 478.781 €.

Nach § 7 Absatz 1 Satz 8 kann der Klimabeirat Maßnahmen zur Zielerreichung vorschlagen, wenn der Senat geltend macht, dass der vollständige Ausgleich einer Überschreitung nur durch Maßnahmen möglich ist, für die die Stadt keine Regelungskompetenz hat. Die Wahrnehmung dieser Aufgabe begründet beim Klimabeirat einen zusätzlichen Personalbedarf von einer halben Stelle. Dies entspricht bei Stufe 2 der Entgeltgruppe E 14 Mehrkosten in Höhe von etwa 32.193 €. Die Eruierung möglicher zusätzlicher Maßnahmen zur Nachsteuerung bei einer Zielverfehlung erhöht voraussichtlich den Bedarf für die Einholung externer Gutachten. Dafür wird eine Steigerung des Budgets des Klimabeirats für externe Gutachten um 30.000 € veranschlagt.

Zusätzliche Kosten können zunächst durch eine eventuell erforderliche Anpassung des Klimaplans nach § 36 Absatz 6 entstehen. Diese Kosten sind jedoch begrenzt und werden langfristig durch Einsparungen ausgeglichen. Falls das Klimaschutzverbesserungsgesetz von der Bürgerschaft angenommen wird und im Jahr 2024 in Kraft tritt, müsste der Klimaplan bis 2026 angepasst werden und damit lediglich ein Jahr früher als nach § 6 Absatz 3 HmbKliSchG ohnehin erforderlich. Durch das Vorziehen der Klimaneutralität auf 2040 ist in Verbindung mit § 6 Absatz 3 gegenüber der derzeitigen Gesetzeslage eine Fortschreibung des Klimaplans weniger erforderlich. Die Kosten durch das Vorziehen der Anpassung des Klimaplans werden durch den Wegfall einer Fortschreibung langfristig jedenfalls ausgeglichen.

Insgesamt ergeben sich aus dem Klimaschutzverbesserungsgesetz unmittelbar zusätzliche Kosten in Höhe von etwa 540.974 € und damit etwa 0,0028% der geplanten Ausgaben im Hamburger Haushalt für das Jahr 2023. Die unmittelbaren Kosten des Klimaschutzverbesserungsgesetz sind damit so begrenzt, dass sie durch viele verschiedene Umwidmungen im Haushalt gedeckt werden können. Das Erstellen einer Schätzbilanz ist in der zweiten Fortschreibung des Hamburger Klimaplans zur Prüfung vorgesehen. Wird diese bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits erstellt, fallen durch das Klimaschutzverbesserungsgesetz insoweit keine Mehrkosten mehr an.

Darüber hinaus gehen mit der Gesetzesveränderung keine weiteren unmittelbaren Kosten für den Haushalt der Freien und Hansestadt Hamburg einher. Es werden keine konkreten ordnungsrechtlichen oder finanzwirksamen Maßnahmen in Kraft gesetzt. Das HmbKliSchG ist ein Rahmengesetz. Die Beschleunigung der Dekarbonisierung Hamburgs hat jedoch zwangsläufig mittelbare finanzielle Auswirkungen für die Stadt. Diese Kosten hängen von Wahl und Ausgestaltung der Klimaschutzmaßnahmen ab und können zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht beziffert werden. Dies gilt ebenfalls für das Ziel der Sozialverträglichkeit, das durch eine Vielzahl von Maßnahmen bzw. Ausgestaltung von Klimaschutzmaßnahmen erreicht werden kann.

Der Bundesgesetzgeber hat für die Anschärfung der Klimaschutzziele mit dem KSG 2021 geschätzt, dass gegenüber dem Klimaschutzgesetz 2019 für die Treibhausgasminderungspflichten zusätzliche rechnerische Gesamtkosten für die gesamte Volkswirtschaft für die Jahre 2023 bis 2035 von 12.819 Millionen EUR entstehen. Die Schätzung gilt für das gesamte Bundesgebiet und für Klimaschutzziele, die weniger scharf sind als die Klimaschutzziele des Klimaschutzverbesserungsgesetz. Sie ist daher nur sehr begrenzt auf diese Gesetzesänderung übertragbar.

Unmittelbare Kosten für Bürgerinnen und Bürger oder Unternehmen entstehen nicht.